被害の判定基準は変えられてきている

　災害が起こるとただちにその被害が地方自治体や警察・消防などにより調査・集計され，災害実態の把握と救援・復旧対策などの行政目的に利用されますが，これはまた一般分野においても種々の面で活用されます．地震の場合には住家全壊率から震度が推定されるように，現象の究明や災害の分析などに被害の数値は利用されます．災害の規模は，死者数や全壊家屋棟数などの被害高によって表現され比較されるのが通常です．したがって，被害判定の基準が維持されのは重要なことですが，被災者経済支援の観点などから最近これが変えられてきています．

　地震では震度7が全壊率30％以上と定義されているように，震度（外力強度）と住家被害との関係は密接であり，昔の地震の震度は専ら住家全壊率から算定されています．ところが1998年から計測震度が全面導入されて以前に比べより大きな震度が示されることも加わって，全壊率と震度との関係については従来のデータが適用できなくなりました．洪水災害の場合，震度のような適切な外力強度値がないので，住家損壊の数や率が直接作用した破壊力を間接的に示す数値として利用できますが，浸水が全壊や半壊に計上されたりするようになると，これが不可能になります．

全壊と半壊の区分など建物損壊程度の判定は一般に困難ですが，このような問題などないと思われる死者数に関しても，阪神大震災以来，避難所における病死などの関連死が含められるようになり，以前の被害統計とは異なった性質のものになっています．関連死が公式発表の死者数全体の半数を超えるという地震災害もでています．2011年東日本大震災では，直接の死者の10％ほどが関連死として認められています．これには，災害による死者と認定されると最高500万円の弔慰金が支給されるといった経済的理由が関係しています．

住家被害の判定基準については，1968年に省庁間で統一され，公式の被害統計では警察庁集計値が長い間使われてきました．一方，多くの地方自治体は判定の基準を緩めてより多くの住家被害を認定し，見舞金の給付などをおこなっていました．損害保険会社の保険金支払が6,000億円にも達した1991年台風19号の住家損壊（全壊・半壊・一部損壊）数についてみると，市町村の被害報告に基づく消防庁集計値は76万棟で，警察庁集計値17万棟の4.5倍でした．これは一例ですが，このように目的により異なった被害調査・集計がおこなわれてきていました．

　1995年阪神大震災を契機にして1998年に被災者生活再建支援制度がつくられ，全壊世帯に100万円が支給されるようになり，2004年の改訂では支給上限が300万円に引き上げられ，また新たに大規模半壊（損壊割合が50％以上70％未満）を定義し150万円の支給がおこなわれるようになりました．支援金の額は市町村発行の罹災証明書に記される被害程度に基づいて決められるので，その判定基準が切実な問題となったのです．

そこで内閣府は，まず2001年に被害認定基準運用指針を新たに作成し，物的被害に加え経済的被害の損害割合も判定基準に含めるなどをおこないました．2004年には台風災害が相次いだので，床上浸水位がある高さ以上は半壊や全壊とするなどの通達を各都道府県に出しました．2011年東日本大震災の後には，津波による浸水も同様に半壊や全壊と認定する，液状化については建物損傷の基準を変えるなどの指針を示しました．現在のところこの変更の受け入れの程度は，各自治体によってかなり異なっています．全壊や半壊などを区分する浸水位はまちまちで，たとえば全壊と判定する浸水位は，1階天井まで，鴨居までなどと自治体により基準が違っているようです．これらの基準の異なった値を単純集計したものが公式の被害高になっており，警察庁集計値もこれに拠るようになっています．

　2004年の台風23号では兵庫県の円山川が氾濫し豊岡の市街地などが浸水しました．破堤は2箇所で起こったのですが，低地面勾配は1/5000と極めて緩やかで氾濫流の勢力は弱く，直接の全半壊住家は破堤口に直面した数棟程度であったと推定されます．豊岡市街は破堤の反対の左岸側にあり，本川水位上昇に伴う排水不能による穏やかな内水氾濫を被っただけでした．しかし市の調査では，全壊333，大規模半壊1,082，半壊2,651，一部損壊292，床上浸水545，床下浸水3,326などとなっています．この数値は一部損壊および床上浸水の多くが半壊以上に認定されたことを明らかに示します．これは単なる1例で，他の多くの市町村でもこのような判定がなされていることでしょう．

1947年カスリーン台風による利根川の破堤氾濫は史上最大規模の平野河川洪水でした．これによる住家被害は全壊600，半壊1,332であり，2004年豊岡の洪水被害のおよそ半分です．この被害規模から判断する限りでは，時代による建物強度の違いも考慮に入れると，円山川氾濫は利根川洪水の3倍以上もの破壊力をもった大洪水ということになりますが，これは明らかに実態とは異なります．

　被害高は市町村単位で集計した値が公表されています．明治・大正期のように非常に多数の町村に分かれ各面積が狭かったときには，被害の大きさと地形・地質など地域の条件との対応づけが可能で，災害の分析に活用できました．しかも，昔の大災害については細かく地区ごとの被害高が示されていることが多くて非常に役立ちました．しかし最近の市町村合併で区域の面積が非常に大きくなり，これがほとんど不可能になりました．自治体のウェブサイトにも詳細地区被害は示されていません．

　被害統計値はいろいろな目的に使用され，同一基準によるデータの質的連続性も重要です．過去の災害の規模・強度は被害統計値により示され，年を経ると殆どこれしかなくなります．被災者の経済的支援のための被害認定は，以前のように別基準・別統計であっても何ら不都合はないはずです．被災住宅再建に対する経済的支援は，適切な土地選定が伴わない場合，つぎの災害を防ぐという防災の本来の目的に適わないことになりかねません．津波のように危険度・危険域が地形などの土地条件によりはっきりと限定される災害ではとくにそうです．被災者経済支援は，いわば社会保障といったような範疇に属し，防災とは別の判断基準に拠りおこなわれべきものでしょう．
　　　             　　　　　　　　　          　　　　　　　　　　　　　　　　　（2013年10月）

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