Ⅵ 災害防止・軽減の対策・対応
44. 防災施設の機能には一定の限界がある
洪水・高潮・土石流など被害を起こす直接の作用力となる災害事象の抑止・制御・緩和などをおこなう目的でつくられる施設・構造物は，一般にハードな対策と呼ばれ，これ以外のソフトな対策と対比され，年々多額の予算が投入されて防災対策の主要な部分を担っています．
これらの施設・構造物の機能は，① 災害事象を発生させない（発生抑止），② 事象の規模・強度を小さくする（緩和），③ 保全対象から隔て直接の加害力として作用しないようにする（隔離・閉じ込め）に分類することができます．これは制御可能な事象に限られるので，ハード対策の主対象は洪水災害，海岸災害および土砂災害となります．なお火山災害の多くは土砂による災害です．
①の発生抑止の方法は，コンクリート擁壁や押え盛土などにより土砂移動を起こさせないといった，斜面崩壊・地すべりの主要対策として採用されています．洪水・高潮・津波といった水の運動現象では，発生そのものを抑えるという方法はほとんど考えられません．地震による液状化（これは地盤変形現象）を発生させない対策では，地中水流入を遮断する，透水性を大きくするなどの地盤対策があります．
②の事象緩和の方法の代表的なものに，ダムや遊水地に雨水を一時的に貯留して，下流での洪水の規模を小さくする方法があげられます．津波や高潮に対しては，幅狭い開口部をもつ沖合防波堤により湾内での波高や潮位を下げるという方法を採っています．
③は災害事象に直接立ち向かいそれが作用する領域を，人・建物・施設などの保全対象から隔離・遮断する方法です．身近にあり代表的なものに河川や海岸の堤防があります．河川堤防は古くからつくられ最も重要な役割をもっている防災構造物です．これは洪水を河道内に閉じ込めて氾濫を防ぎ，海や湖に排水したり，氾濫してもよいところに誘導したりする機能のものです．海岸堤防は高潮・津波などによる海水の陸地内流入を海岸線で阻止する役割をもっています．土砂災害防止の構造物は，多くが遮断の機能と運動制御の機能とを併せもっています．
河川堤防の高さは，政策的判断により決めたある再現期間の降雨により生じる最高水位（計画高水位）の洪水を溢れさせないように決められます．堤防上面（天端）の高さは，少し安全を見込んで，1m前後の余裕高を加えてつくられます．堤防の幅は，高水位の水圧に耐え，また，浸透水が浸み出さないように，高さの2～3倍にとられます．表のり面はコンクリート張りなどのり覆工を施工して浸透を防ぎ，また洪水流による侵食を防ぎます．
海岸堤防（防潮堤・防波堤）など海岸構造物は，強力な波圧・水圧に耐える，波浪・沿岸流による洗掘で損傷を受けないようにするなどのために，基礎を深く重量を大きくしています．高潮防災計画の基本となるのは計画高潮位です．これは，ある規模の台風（計画外力）が最悪コースをとって進行した場合に起こる最大潮位偏差を計算し，これに天文潮位を加えた値で与えられているのが通常です．防潮堤や防潮護岸の上面（天端）の高さは，これにさらに波の打ち上げ高と余裕高を加えて決められます．計画外力は起こると予想される最大級の外力で，現在では多くの海岸で1959年伊勢湾台風規模の台風が与えられています．
防災の構造物はその機能にある上限を持たせて建造されます．河川堤防はその高さを越える洪水が溢れ出るのを阻止できないことは明らかです．また，災害事象は一般に，その発生が非常に不確定であり強大な力を持っているので，人工の構造物でそれをいつも有効に制御できると考えるのは危険です．防災の構造物がつくられると，それにより安全になったと思い込む結果，災害が起きたときの被害をより大きくする可能性が指摘されます．堤防を高くして水位をより大きくすると氾濫した場合の勢力を増大させるといったように，付随的にマイナス効果をもたらすこともあります．防災の施設・構造物がつくられていてもそれに完全には依存しないような多重的対応が必要です．
45. 耐震・耐浸水の建物構造で備える
建築物・構造物を，地震・洪水・強風・積雪など自然力の作用に抵抗して，その機能を保持させるという直接の防御対策で，耐震構造が最も代表的なものです．これは単に建物という資産の被害を防ぐだけではなく，人的被害を防ぐことにも貢献します．
建物の耐震構造は，柱・梁・床・壁をそのつなぎ目で堅く結合して，地震力に対し一体となって抵抗し建物の変形をできるかぎり小さくしようとするのが最も一般的な方法です．これは剛構造とよばれます．固有振動周期の長い超高層建物では，十分な変形能力を建物に与えて地震力の作用を全体として小さくする柔構造が採用されます．この場合には揺れの幅が大きくなり，また揺れが長く続くので，それに対する対策が必要です．
耐震基準は建築基準法により定められています．現在の建築物耐震基準は，1981年の建築基準法改正により，設計震度を原則として0.2G、すなわち建物自重の20％の水平力が作用しても耐えられるように設計し，また，自重の100％までの力に対しては，変形はしても大破壊には至らないようにして（ねばりを持たせて）人への危害力を小さくする，という2段階基準に定められています．これは別の表現をとると，震度6弱程度までの中規模地震では，被害は生じても軽微なひび割れ程度，震度6強を超える大規模地震では，壊れても倒壊までには至らないようにして人命の安全を確保する，というものです．
木造住宅の耐震性を高める方法は，硬い地盤を選んで鉄筋コンクリート基礎に土台を結合する，屋根を軽く壁を多くする，木材の腐食・蟻害を防ぎその接合部を金物で補強する，床を強固にして建物を一体化する，などです．とくに，耐震性のある壁を多くしバランスよく配置することが重要です．耐震性の壁とは，筋かいを入れたり，構造用合板を張付けたりした壁です．壁が多く使われていても，道路に面した1面の全体を開口させるなど配置が偏っていると，その弱い部分に力が集中します．
強さや粘りによって震動に抵抗するという方法の他に，地盤の揺れを伝えない免震構造や揺れを積極的に減衰させる制震構造があります．免震構造は，建物を地盤から切り離し，ゴムやスプリングなど固有周期の長い材料の基礎で建物を柔らかく支持し，鉛や軟鋼などエネルギーを吸収するダンパーを使って変位を小さくるするという方法によっています．制震構造は，オイルダンパーや種々の弾塑性材料のダンパーにより，震動のエネルギーを熱に変えて吸収し，揺れを減衰させる方法です．
浸水に対抗する建築構造や住み方は，耐浸水（耐洪水）構造とも名づけられもので，輪中のような浸水常襲地では昔から種々の工夫がなされてきました．これには，土手や防水壁などにより建物を氾濫水から遮断する，盛土や高床式などにより建物の位置を高くする，浸水はこうむってもその被害を軽くすませる（1階に家財・商品・在庫品などをあまり置かない，機械室は2階以上にする，一階に耐水・非吸水建材を用いるなど）があります．
風は風速の2乗に比例する風圧力を建物などに加えます．また，風速は刻々と変化するので建物を振動させます．建築基準法（2000年改定）では「稀な暴風」（平均しておよそ50年に1回生じる強風）に対して，構造骨組みの主要部分に損傷を受けないように定められ，とくに高さ60m以上の高層建築物については，「きわめて稀な暴雨」（およそ500年に1回）でも倒壊しないことと規定されています．
新雪の比重は0.1ほどですが積雪層下部では0.5にもなるので，厚さ2mの屋根雪の重さは1m2あたり数百kgに達します．このため豪雪地帯の建物はこれに耐える強度が必要です．建築基準法の耐雪基準は，多雪地帯において単位重量を積雪量1cmごとに3kg／m2以上とする，となっています．
46. 危険度に応じた土地の利用が対応の基本
それぞれの土地・地域において，発生の危険のある災害の種類・性質・危険度に応じた土地の利用をはかる，とくに，高危険地への居住は極力避けるという対応は，災害を未然に防ぐ効果的な方法です．しかし，種々の生活上の利便，営利活動上の立地，集積のメリット等を求めて，人々は集まり住み，その結果として危険地の利用がおこなわれます．地縁のつながりを優先したい，先祖伝来の土地で離れ難いなどで住み続ける人も多数います．このような居住・土地利用の現状を，一般にまれにしか起こらない災害の危険を避けるという理由で，日常の現実的利益を犠牲にして変更させることは困難です．土地の災害危険性を説得的に示すことは難しい場合が多いことがまたこれに関わってきます．
危険地の利用を抑制する手段として，法令による土地利用規制や，税制・資金助成・保険制度等を利用した市場原理に基づく経済的誘導があります．建築基準法では，地方公共団体は条例で，津波，高潮，出水等による危険の著しい区域を災害危険区域として指定し，その区域内での住宅の建築禁止や建築構造の規制をおこなうことができる，と定められています．この規定による危険区域指定としては，急傾斜地崩壊危険地に関するものが大部分です．
出水・高潮・津波に関する危険区域でもっとも広いのは，1959年伊勢湾台風により著しい高潮被害を受けた名古屋市臨海域についてのものです．名古屋市の危険区域指定は1961年におこなわれました．伊勢湾台風のような大災害（名古屋市臨海部の死者2千人）の直後でなければ，既成市街地での土地利用規制はほとんど不可能であることをこれは示しています．1896年明治三陸津波，1933年昭和三陸津波と，相次いで大被害を受けた宮城県は，危険な海岸低地への居住を制約するために，津波被災地および津波被災のおそれのある地域における居住用建物の建築の規制をおこないました．しかし時が経つにつれ，漁業に不便などの理由による元屋敷への復帰，分家や他地区からの移住者の居住などにより，大部分の地区で元のような集落が復活しました．海岸低地への居住は元の集落への復帰を超えて著しく拡大し，2011年の大被害をもたらしました．
都市計画法（1968年）では，無秩序な市街化を防止し計画的な市街化を図るために，市街化区域および市街化調整区域を定め，「溢水，湛水，津波，高潮等による災害の発生のおそれのある土地の区域」などは，原則として市街化区域に含めないことになっています．これによって，災害危険地の利用を規制することができるはずですが，市街化区域の線引きには様々な利害がからみ，また開発が優先される傾向もあって，防災の観点はほとんど取り入れられていないのが現状です．
土砂災害防止法では，土砂災害特別警戒区域（急傾斜地の崩壊等が発生した場合に，建築物に損壊が生じ住民に著しい危害が生ずるおそれのある区域）において，建築物の構造規制，移転勧告などをおこなうことができると定められています．土砂災害の危害力は大きく，その危険域は地形などの条件によって限定しやすいので，土地利用の規制は効果的であり，また受け入れられやすい状況にあります．
米国では，1960年代に，堤防など治水施設建造の費用対効果比が低く，またかえって被害ポテンシャルを高くしているという反省がおこなわれ，土地利用管理など氾濫原の総合的な治水対策の必要性が主張され，種々のソフトな対策が採られるようになりました．洪水対策において，土地利用管理がもたらす被害軽減および被害ポテンシャル低減の効果は最も大きいと評価されています．
災害の危険性（ハザード）の評価の結果はマップで示されますが，その評価には種々の不確実性が伴っています．それが示す危険は，単なる潜在的可能性であったり確率的なものであったりします．ある規模の外力（地震・大雨など）を設定した場合には，その設定条件に規定された適用限界が当然にあります．マップに示されている境界の位置は，ある設定条件の場合のものであり，また，計算方式や現象の不確定性などにより，かなりの幅を持ったものと受けとめねばなりません．ハザードマップは，それが示すリスク（可能性・蓋然性であり確率的なもの）をどこまで受容し，どのような防災対応で低減させるかを，土地の利用者・居住者に選択させる機能のものです．安全域を保証する性質のものではありません．
47. 危険地の住居移転を推進しよう
災害危険地からの住居移転は人命だけでなく資産の被害も防ぐ抜本的な方法であって，いわば恒久的な避難であり，望ましい防災土地利用を実現する有力な手段です．しかし，移転に要する多額の費用と大きな労力を費やし，長年住み慣れ安定した生活を営んでいる土地を離れて，災害を受ける前に新しい土地へ移り住むことは，たとえ大きな危険の存在が指摘されている場合でも，一般に非常に抵抗が大きいものです．このため，防災関連の移転の多くは災害を受けた後におこなわれています．なお，災害危険地には初めから住まないという選択をおこなうのが本来であり最善です．
三陸海岸は海溝型巨大地震が頻発する海域に面したリアス海岸であるため，津波災害を反復して被っています．死者約2.2万人という大被害をもたらした1896年の津波の後，かなりの集落で移転がおこなわれたものの，多くは元の場所に再建しました．37年後の1933年に再び大きな津波に襲われ，死者約3千人の災害を被りました．この津波の後，危険な沿岸低地から高地への移転が積極的に推進され，岩手・宮城両県で98集落，約3千戸が集団で，あるいは分散して移転しました．津波の高さは数十メートルにもなり得るので防波堤の防御機能には大きな限界があり，高地への居住が最も効果的な対応です．しかし，三陸沿岸のような高危険地でも容易に移転がおこなわれなかったということ，またほとんどの海岸で原地復帰がなされていることは，漁業活動など日常の利便を犠牲にして移転をおこなわせることが，いかに困難であるかをよく示しています．
移転を妨げる最大の理由に多額の経済的負担があります．この障害を打開して移転を促進するための「防災集団移転促進事業」と「がけ地近接危険住宅移転事業」の制度があります．これは個人の自発的移転に対して利子補給，跡地買い上げ，移転先用地の整備などをおこなうものです．急傾斜の崖地では危険が実感されやすいので，後者の制度による移転戸数は多く，年平均数百戸がこれによる補助を受けて移転しています．防災集団移転促進事業では市町村の負担がかなりの額になるので，財政面からの制約がその実施を阻んでいます．
本来，防災のための移転は，災害を受ける前に実施されるべきものです．軽微な災害を受けたのを契機にして，防災集団移転制度を利用し，いわば災害予防的に移転を実施した集落は，山地内・小離島・海岸べりなどに孤立している集落がほとんどで，生活向上も目指して移転に踏み切っています．大きな災害地では，災害後に巨額の防災工事がおこなわれるので，住民はこれにより安全になると思うことが，移転をしぶる一つの原因となっています．
特定の場所に限ってみれば，次に災害を被るまでの期間は一般にかなり長いものです．したがって，家を改築する機会を利用して，少しでも危険の小さい場所に住み替えるという心がけは必要です．高危険地の場合，避難は移転までの過渡的な手段と考えるべきです．あえて居住を続ける場合は，やがて被るであろう被害をその土地の利用が与える便益を得る必要コストとして受け入れるという選択をしていることになります．被災住宅の再建に対する資金援助は，その方法によっては危険除去の自主的努力を妨げ，被害ポテンシャルを大きくする可能性があります．
48. 災害危険情報をどう受けとめ活かすか
危険な現象の発生や接近を予測し，それにより重大な災害の発生のおそれがある場合に出される警報・情報は，避難・要員出動・通行規制・立入禁止など種々の緊急対応を始動させる重要な機能があります．とるべき適切な対応の種類や必要度は土地環境や災害種類に依存します．
主要な河川では各個所ごとに，氾濫注意水位，避難判断水位，氾濫危険水位などが定められており，水防警報や避難勧告などはこれに基づいて出されます．氾濫危険水位には計画高水位（堤防の設計限界の水位）を与えるのが原則になっています．
緊急地震速報は主要動のS波とそれに先行するP波との速度差を利用するもので，震源の近い内陸地震の場合，震度5強以上という情報を本当に必要とする地域には，主要動到達前に伝えられる可能性は小さいと考えたほうがよいでしょう．
情報がいくら早く与えられても，適切な緊急対応行動をすばやく起こせなければ意味はありません．緊急地震情報を活用するためには，普段から身の回りにどのような危険があるか，それをとっさにどう回避したらよいかをよく考えておくことが必要です．
火山活動についての警戒情報には噴火警報・噴火予報があります．噴火警報は，居住地域や火口周辺に影響が及ぶ噴火の発生が予想された場合に発表されます．主要29火山については，避難，避難準備，入山規制，火口周辺規制，平常の5段階で噴火警戒レベルが発表されます．噴火が始まった場合，その今後の推移の予測は難しいので，安全をみて警報が長期間継続して出されます．
注意報・警報は，空振りを承知の上で，見逃しがないように，安全を見込んで出されています．これを受ける側は，地区ごとの土地環境と危険の種類・程度に基づいた対応をおこなう必要があります．また，警報文の意味する内容をよく理解している必要もあります．地方自治体からは種々の予知情報，防災準備情報，避難情報，被害情報，防災措置情報などが伝えられます．市町村長の出す避難の勧告・指示に関する情報は最も重要なものです．
情報は種々の手段で伝えられます．テレビ・ラジオは迅速で情報伝達力の大きいメディアですが，一般にその情報は広域的で地域性に欠けます．また行動指示力はあまりありません．警察・消防・自治体の伝える情報の指示力は大きく直接的です．有線放送・防災無線・広報車などは，小地区の情報伝達に利用されます．電話や戸別訪問は直接的手段です．時刻や気象状況等によってこれらを使い分ける必要があります．一般に戸外スピーカーでは多くの場合その内容が聞き分けられません．多数の人がほぼ常時持ち歩いており居場所がわかる携帯電話は，緊急情報伝達の有力な手段になりました．
警報・危険情報の必要度や有効性は，予知可能性，危険接近速度，制御可能性，危険域限定度（ゾーニング可能性），潜在的人的被害規模（破壊力の強さ）などに依存し，災害によって異なります．それがとくに必要とされるのは，危険の接近速度が速く，構造物等のハードな手段での抑止が困難であり，人命に及ぼす加害力の大きい災害（津波など）です．警報が有効に機能するのは，危険域が限定され，危険の発生から到達までの時間が適度に長く，その脅威が認識されやすい災害（高潮など）です．予知可能性が小さく，危険接近速度が非常に大きい災害（地震など）については，警報への依存度を大きくすることはできません．同種の河川洪水であっても，山地内における洪水と，広く緩やかな平野における洪水とでは，危険の接近速度は大きく違います．接近しつつある，あるいは発生するであろう災害事象に対して，いま居る場所がどのように危険であるかの判断は最も重要です．ある危機的事象が発生した場合に，その地域・地区でどのような事態がどのような経過で起こり，どのような対応が必要となるかを記述する災害シナリオをつくっておくことは重要な基礎です．
49. 避難の必要性・緊急性は災害状況により異なる
事前避難の行動は，① 危険の発生と接近の認知，② 避難の必要度・コストの評価，③ 避難の意志決定，④ 避難先・経路・時期・手段の選択，⑤ 避難行動の実行という経過をとっておこなわれます．緊急避難ではこれがきわめて短時間に進行することになります．
危機的事態の発生と接近あるいはその発生可能性は，警報など種々の災害情報によって知る場合が大部分です．災害情報は，中央から出される情報（気象情報など）と，地区ごとの現況情報に分けて考える必要があります．災害は多かれ少なかれ突発的であり地域性の大きい現象です．また，情報伝達システムが突発的な緊急時にうまく働くとは限りません．状況の広域把握の精度に優れている中央情報（テレビの情報など）を基礎に置き，地区・地域の条件とそこでの具体的現況についての情報を組み合わせて，避難対応を考える必要があります．地区ごとの具体的な対応行動の指示で最も重要なものに，市町村長の出す避難の勧告・指示があります．避難指示は拘束力が勧告よりも強く，危険が目前に迫っているときなどに出されます．
接近しつつある，あるいは発生するであろう災害事象に対して，いま居る場所がどのように危険であるかの判断は最も重要です．危険の種類や程度は場所によって異なります．人命への危害が大きくかつ危険が急速に切迫するためにタイミングのよい避難がとくに必要とされる山地内の災害では，危険の種類や程度はそれこそ家ごとに違うと言ってもよいでしょう．たとえば，段丘面上の家は一般に安全ですが，その隣家であっても一段低い低位面にあれば土石流や洪水の危険があります．段丘面上にあっても山腹斜面直下であれば山崩れが大きな脅威です．緩勾配の平野内にあって破堤洪水に直面しても，自然堤防上の2階家であれば，家にとどまって1階の家財等を水から守るなどの対応を優先した方がよい場合が多いでしょう．一方，山地内・山麓における洪水では，水位上昇は急速であり流れの勢力は強いので，迅速な避難行動が必要です．強い地震動を感じた場合，海岸低地に居れば津波の危険への対処を考え，急な海食崖下であれば何よりもまず崖崩落の危険に注意を向けねばなりません．
警報や避難指示を受けて，各地区や各戸がそれをどの程度切実に受けとめ，どのように行動したらよいかを決めるためには，あらかじめ地域・地区の災害危険性についての情報が与えられている必要があります．山地内など危険状況の局地差が大きいところでは，警報や避難指示（これは地域中央から出される）のないことを安全の情報と受け取ってはなりません．
避難を効果的に行う基礎は，それぞれの場所・土地・地域の災害危険性をよく認識し，対処すべき災害の性質について理解していることです．一般に不確かな情報の下で，避難の効果やマイナス面を考えに入れながら，避難の意思決定をおこなう際には，突発緊急時の行動心理など種々の人間要因やその時その場所の環境諸条件などが関係するので，これを考慮に入れた対策が必要です．
50. 保険・共済・経済支援により損失を分かちあう
保険は，災害・事故による損害を多くの人が拠出した資金から補填することにより，個々の人の負担を小さく済ませ，危険を分散させる役割のものです．災害防止や被害全体を軽減する機能はもっていません．共済は，相互扶助を目的として共済組合などの団体が扱う保険です．損害保険は一定の法規制の下で民間の保険会社が販売・運営しており，営利目的になっています．被災者の公的経済支援は税金から拠出する相互扶助といえるでしょう．
風水害による損害は火災保険等で一定の制限つきで補償されます．最も一般的な「住宅総合保険」では，洪水や豪雨などによる水災，台風などによる風災，ひょう災，雪災が補償の対象となります．支払われる水害保険金の額は，損害割合30%以上の場合には損害額の70%，床上浸水の場合は保険金額の5%などです．自動車の損害は，任意保険で車両保険を付けていると保険金が支払われます．
1991年台風19号では，全国的に吹き荒れた強風により大量の家屋損壊の被害が生じたので，損害保険会社が支払った保険金総額は5700億円にも達しました．台風が10個も上陸した2004年には，年間の支払い保険金総額が4400億円になりました．近年，自動車保険による支払額が多くなっています．
地震等（地震・津波・噴火を含む）による損害は，地震を原因とする火災も含め，火災保険に付帯する地震保険に加入していないと補償されません．地震被害は巨大になる可能性があるので，地震保険法に基づき政府と損害保険会社とが共同で地震保険を運営し，巨額の保険金支払に備えて政府が再保険を引き受ける仕組みになっています．1件の地震等による保険金の総支払額には限度があり，2008年現在では最大5.5兆円，このうち政府の責任負担額は約4.4兆円です．保険契約金額は火災保険の契約金額の30～50％の範囲内に抑えられています．2011年東北地方太平洋沖地震の支払保険金総額は1.2兆円でした．
保険料は建物の構造および地域によって異なります．木造建物では鉄筋コンクリート造のほぼ2倍です．地域は都道府県単位で1等地～4等地に4区分され，構造区分も加えると8地区に分けられています．保険料が最高の東京都・神奈川県・静岡県では最低の県（東北・北陸・山陰・九州の大部分）に比べ年間保険料が約3.4倍に定められています．
地震対策の基本は建物の耐震性を高めることであり，保険によってカバーされることでこれが怠られることになれば，防災面では逆効果になります．一般に保険は被害ポテンシャルを高める方向に働きます．
自然災害による農業被害は，農業災害補償法に基づく農業共済制度により補償されるようになっています．農は国の基本ということで国はこの制度を大きくバックアップし，共済掛金の40～55%を国が負担し，また，農業共済再保険特別会計を設けて共済金支払いを保証しています．農作物被害額の70～80％がこの共済金から支払われます．農業は異常天候による被害をほぼ避け得ないので，損失を保険・共済制度で共同負担するのが中心対策になるのが自然です．
欧米諸国では，洪水危険度に応じて保険料率を変えることなどにより，危険域の利用の抑制をはかっています．このように保険は単に損失を共同でカバーする手段ということだけではなくて，防災目的を達成するための積極的な利用が可能です．リスクをよく認識し，その低減を自らの判断で図り，コストは自らが負担し，対策の機能には限界があることを理解しておくことは，防災の基本です．